Wywłaszczenie nieruchomości - kiedy jest możliwe i na czym polega?

Czym jest wywłaszczenie nieruchomości?

Wywłaszczenie jest instytucją prawną, którą reguluje przede wszystkim ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 112 tego aktu prawnego wywłaszczenie nieruchomości:

• polega na pozbawieniu albo ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości;
• realizowane jest na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;
• może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy.

Innymi słowy, wywłaszczenie nieruchomości polega na jej przymusowym przejęciu przez państwo, ale może do tego dojść tylko wtedy, gdy jest to konieczne do realizacji określonego celu publicznego i gdy danej nieruchomości nie można nabyć od właściciela w standardowy sposób.

Co to jest cel publiczny?

Cel publiczny w ogólnym znaczeniu jest to działanie służące zaspokojeniu zbiorowych potrzeb społeczeństwa. Chodzi tu zatem o różnego rodzaju inwestycje publiczne realizowane przez państwo lub samorządy. Co dokładnie może być celem publicznym uzasadniającym wywłaszczenie nieruchomości, precyzuje art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Może być to przede wszystkim budowa:

• dróg,
• linii kolejowych,
• lotnisk i portów morskich,
• obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, w tym także przeznaczonych do ochrony przed powodzią,
• obiektów oraz urządzeń niezbędnych na potrzeby obronności państwa,
• urzędów administracji państwowej,
• budynków sądów i prokuratur,
• przedszkoli, szkół i uczelni publicznych,
• obiektów ochrony zdrowia np. szpitali,
• domów opieki społecznej,
• obiektów sportowych,
• cmentarzy.

Lista celów publicznych uzasadniających wywłaszczenie nieruchomości jest tak naprawdę o wiele dłuższa. Co więcej, zawiera ona punkt, który przewiduje także możliwość określenia dodatkowych celów w odrębnych ustawach.

Ogólne zasady wywłaszczenia nieruchomości pod inwestycje publiczne

Ogólne zasady wywłaszczenia nieruchomości pod inwestycje publiczne określa wspomniana wyżej ustawa o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z jej zapisami nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, a organem właściwym w sprawie wywłaszczenia jest starosta.

Jakich nieruchomości może dotyczyć wywłaszczenie?

Wywłaszczenie może dotyczyć każdego rodzaju nieruchomości, czyli np. działki gruntowej, budynku, lokalu mieszkalnego, czy też obiektu przemysłowego. W praktyce państwo zazwyczaj przejmuje działki i dotyczy to również działek zabudowanych. W wielu przypadkach dla ich właścicieli oznacza to zatem konieczność opuszczenia gospodarstwa rolnego lub wyprowadzenia się z domu rodzinnego, nawet zamieszkiwanego przez wiele pokoleń.

Co ważne, wywłaszczeniem może być objęta cała nieruchomość albo jej część. W tym drugim przypadku jeśli pozostała część po wywłaszczeniu nie nadaje się już do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele, właściciel nieruchomości (lub jej użytkownik wieczysty) może żądać, aby ją również nabył Skarb Państwa lub samorząd.

Zasady wywłaszczenia nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym

Przepisy regulują również kwestię wywłaszczenia nieruchomości o nieuregulowanym lub nieznanym stanie prawnym np. ze względu na brak księgi wieczystej. Jeśli bowiem nie można ustalić osób, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości (np. właścicieli działki), przyjmuje się służące do jej oznaczenia dane z katastru nieruchomości. Ta sama zasada obowiązuje, jeśli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono postępowania spadkowego lub nie zostało ono jeszcze zakończone.

Jak przebiega wywłaszczenie nieruchomości?

Ogólna procedura wywłaszczenia nieruchomości jest opisana w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Oprócz tego jednak istnieją procedury wywłaszczeniowe opisane w odrębnych ustawach dotyczących konkretnych inwestycji publicznych. Przykładami takich specustaw są m.in.:

• ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych;
• ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych;
• ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym i jej nowelizacja z dnia 24 września 2025 r., która określa zasady wywłaszczenia nieruchomości pod CPK, czyli centralnego lotniska na Mazowszu.

Procedura wywłaszczenia nieruchomości według zasad ogólnych

Procedura wywłaszczenia nieruchomości według ustawy o gospodarce nieruchomościami najczęściej wykorzystywana jest przy realizacji inwestycji lokalnych takich jak budowa szkoły, szpitala lub boiska. Składa się ona też z następujących etapów:

1. Rokowania o nabycie nieruchomości

Przed rozpoczęciem procedury wywłaszczenia nieruchomości najpierw powinny odbyć się rokowania między jej właścicielem (lub użytkownikiem wieczystym) a starostą. Celem tych rokowań jest natomiast wypracowanie porozumienia, na podstawie którego nieruchomość może być nabyta w drodze standardowej umowy kupna-sprzedaży. Na tym etapie właściciel nieruchomości otrzymuje zatem propozycję ceny jej nabycia, a często także otrzymania nieruchomości zamiennej.

2. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego

Jeśli wskutek rokowań strony nie dojdą do porozumienia, następuje wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, czyli przymusowego przejęcia nieruchomości. Rozpoczyna się ono z dniem doręczenia stronom zawiadomienia o jego wszczęciu, albo z dniem określonym w ogłoszeniu o wszczęciu postępowania, które powinno być wywieszone w urzędzie starostwa powiatowego. Do publicznej wiadomości podaje się także informację o wywłaszczeniu nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Jeśli w odpowiedzi nie zgłoszą się osoby mające do niej prawa rzeczowe, postępowanie rozpoczyna się po upływie 2 miesięcy od takiego ogłoszenia.

3. Decyzja o wywłaszczeniu

Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego rozpoczyna się od złożenia przez starostę wniosku do sądu o jego ujawnienie w księdze wieczystej lub do istniejącego zbioru dokumentów, jeśli nieruchomość nie ma księgi wieczystej. Następnie dochodzi do rozprawy administracyjnej, podczas której następuje decyzja o przejściu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub samorządu. Co ważne, jeśli nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny, nie przeprowadza się rozprawy.

Przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego następuje z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości staje się ostateczna. Do momentu faktycznego wykorzystania nieruchomości na cel publiczny może być ona jednak wydzierżawiona byłemu właścicielowi na jego wniosek.

Czy za wywłaszczenie nieruchomości przysługuje odszkodowanie?

Za wywłaszczenie nieruchomości przysługuje odszkodowanie, co wynika wprost z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Potwierdza to również art. 21 Konstytucji RP, w którym znajdziemy zapis, że „Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia” oraz że „wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem”. Wypłata takiego odszkodowania nie jest zatem opcjonalna, lecz jest podstawowym warunkiem wywłaszczenia.

Ile wynosi odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości?

Odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości ustala starosta i jest ono określone w samej decyzji o wywłaszczeniu lub w decyzji odrębnej. Jego wysokość zależy w pierwszej kolejności od wartości rynkowej nieruchomości, jaką ustala rzeczoznawca majątkowy lub od wartości odtworzeniowej, jeśli nie da się ustalić tej rynkowej.

O wycenie nieruchomości decyduje przede wszystkim jej rodzaj, położenie, stan, przeznaczenie i sposób użytkowania oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Co ważne, ustalone na podstawie takiej wyceny odszkodowanie może być pomniejszone np. o wartość praw ciążących na nieruchomości, czy też o wartość nieruchomości zamiennej.

Kiedy wypłacane jest odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości?

Zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości wypłacane jest w ciągu 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, czyli w praktyce od dnia faktycznego przejęcia nieruchomości przez państwo lub samorząd.

Warto tu dodać, że przepisy przewidują możliwość niezwłocznego zajęcia wywłaszczonej nieruchomości. W praktyce często tak się dzieje np. przy budowie dróg, gdy do przejęcia nieruchomości dochodzi już po wydaniu decyzji lokalizacyjnej, czyli o ustaleniu lokalizacji inwestycji publicznej. Oznacza to, że państwo może bardzo szybko zabrać nieruchomość, a dopiero potem ustalać wysokość odszkodowania i je faktycznie wypłacić.

Przykładowo, w przypadku wywłaszczenia nieruchomości pod CPK termin na ustalenie odszkodowania ma wynosić 30 dni od dnia, gdy decyzja lokalizacyjna stanie się ostateczna, lub 60 dni od dnia nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji lokalizacyjnej. Podobne terminy obowiązują przy wywłaszczaniu nieruchomości pod budowę drogi, co reguluje specustawa drogowa.

Wywłaszczonym właścicielom nieruchomości przysługuje jednak prawo wnioskowania o wypłatę zaliczki. Według ustawy o gospodarce nieruchomościami wynosi ona 70% kwoty odszkodowania, a jej wypłata powinna nastąpić w ciągu 50 dni od dnia złożenia wniosku. Przy inwestycjach drogowych zaliczka 70% wypłacana jest w ciągu 30 dni, natomiast w przypadku CPK ma ona wynosić 85% odszkodowania, a termin na jej wypłatę wyniesie również 30 dni.

Czy można nie zgodzić się na wywłaszczenie nieruchomości?

Wywłaszczenie nieruchomości na cele publiczne odbywa się na zasadzie przymusu, a więc nie wymaga zgody właściciela. Dla wielu osób taka decyzja administracyjna o przejęciu nieruchomości jest z oczywistych względów często trudna do zaakceptowania np. gdy skutkuje utratą domu rodzinnego, czy też wartościowej działki. Od takiej decyzji mogą się jednak odwołać do organu wyższego szczebla, czyli np. do wojewody, jeśli decyzję o wywłaszczeniu wydał starosta. Na odwołanie jest niewiele czasu, bo tylko 14 dni od dnia otrzymania decyzji. Jeśli zostanie ono negatywnie rozpatrzone, można jeszcze w ciągu 30 dni złożyć skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego (WSA).

W praktyce odwołanie od decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości rzadko przynosi pożądany efekt. Podstawą jej unieważnienia może być bowiem jedynie sytuacja, gdy decyzję wydano z naruszeniem prawa, natomiast nie ma tutaj znaczenia osobista niezgoda na wywłaszczenie.

Warto jednak wiedzieć, że wywłaszczenie można cofnąć, jeśli nieruchomość nie zostanie wykorzystana na cele publiczne określone w decyzji o wywłaszczeniu. W takim przypadku można bowiem wnioskować o zwrot nieruchomości, ale wówczas należy liczyć się także z koniecznością zwrotu odszkodowania lub nieruchomości zamiennej.

Przeczytaj również: Prawo pierwokupu nieruchomości - na czym polega i komu przysługuje?